加强核电站风险管理,关系到社会公众的生命、健康和财产、环境安全,既是大规模核电建设的先决条件之一,也是当前经济社会发展的必然要求。对于核能的和平开发和利用而言,加强核电站风险管理始终是一个全球性的重大课题,这一课题不仅在技术上处于前沿位置,而且具有显着的系统性和综合性。
仅就涉及的主体来看,核电站风险管理至少涉及国家和各级政府等宏观主体、核电行业组织和相关科研机构等中观主体、核电投资者和运营商及其各关系方等微观主体,以及国际原子能机构等国际组织和其他境外相关主体。所有这些主体,都与核电站风险管理具有直接或间接的联系,并通过不同渠道对核电站风险管理施加影响。
核保险共同体是核电站的重要关系方之一,它从商业保险的角度参与核电站风险管理,依靠专业化的共同保险和国际再保险平台为核电运行与发展保驾护航,从而在核电站风险管理中发挥独特的、不可替代的作用。本文从核保险的角度出发,对进一步加强核电站风险管理需要解决的问题做一初步探讨。
一、推动核损害赔偿立法,提升核第三者责任保险机制
核事故的特殊危害性,决定了核损害赔偿制度的特殊重要性。半个世纪以来,伴随核电的兴起和发展,国际上已逐步形成了较成熟的核损害第三者(民事)责任制度,其中最有代表性的是1960年以来各缔约方签署和修正的《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》、1963年以来各缔约方签署和修正的《关于核损害民事责任的维也纳公约》,以及1997年签署的《核损害补充赔偿公约》(待生效)。
这些公约规定,核损害责任人对受害人承担绝对责任和唯一责任,并需做出强制性财务保证,同时规定了每一核事故的赔偿限额(上限或下限)和诉讼时效。核损害民事责任制度的作用,在于调整核损害事故责任人与受害人之间的关系,将核事故成本在核电站运营商、政府和社会公众之间进行分摊,从而有助于维持核电发展与公众安全之间的平衡关系。世界上绝大多数有核电站的国家或地区,都遵循上述公约的基本原则,制定了本国或地区的核损害责任法律或行政法规,并适时进行修订。
我国核电建设起步较晚,始于1985年动工的秦山一期。1987年,引进法国技术的大亚湾核电站也开始建造。为解决当时我国核责任领域无法可依的问题,1986年3月,国务院向核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组办公室做出《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》(国函[1986]44号),该批复遵循巴黎公约和维也纳公约的精神,规定核电站或核设施营运人对核事故承担绝对责任和唯一责任,并确定核事故受害人的诉讼时效为:受害人已知或应知核损害之日起3年,且在核事故发生之日起十年内。关于赔偿限额,批复规定,对于一次核事故所造成的核损害,营运人对全体受害人的最高赔偿额为人民币1800万元;对核损害的应赔总额如果超过1800万元,政府将提供最高限额为人民币3亿元的财力补偿。在此后的20多年里,该批复一直是我国关于核损害责任的唯一法律依据(行政法规)。
2007年6月,国务院就核损害责任问题出台了新的规定,这就是向国家原子能机构做出的《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函[2007]64号)。同原有的国函[1986]44号文件相比,新的国函[2007]64号文件扩大了核电站或核设施运营者的定义范围,引入了环境损害责任,提高了核事故损害赔偿限额,并新增了强制保险条款。在赔偿限额方面,规定核电站营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币,其他营运者的最高赔偿额为1亿元人民币;应赔总额超过规定的最高赔偿额的,国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。
从国函[1986]44号到国函[2007]64号,体现了我国核损害赔偿制度的与时俱进,尤其是赔偿限额的提高和强制保险的实施,符合核损害赔偿立法的演进规律,是我国经济发展和社会进步的内在要求,也是“以人为本”、科学发展的具体贯彻。根据国函[2007]64号文件,自2007年以来,我国核第三者责任保险告别了沿用已久的1800万元人民币的低限额,将保单限额提升至3亿元人民币(当前折合约4500万美元),使核第三者责任保险的功能得以进一步发挥,在核电站风险管理体系中的作用有所增强。
但是,同时应该承认,我国当前的核损害赔偿制度仍然存在滞后于经济社会发展的问题,由此也制约着核第三者责任保险在核电站风险管理中作用的发挥。我国正在实施大规模的核电建设计划,核电装机容量增长迅猛,地域分布也渐趋广泛,社会影响日益扩大,客观上对核风险管理及核损害立法提出了更高的要求。特别是在经济社会发展水平较高的东部沿海地区,核电站数量多、密度高,而且大多邻近人口和财产集中的城市地区,万一发生严重的核事故,其造成的第三方损害可能是空前的,以经济价值衡量,将远超数亿元甚至数十亿元人民币的规模,相关的赔偿工作也将复杂而艰巨。要妥善应对这种潜在的重大挑战,势必需要立法上的完善和提升。
从国函[2007]64号文件的内容看,我国关于核损害责任及赔偿的规定还很不完备,甚至连诉讼时效和司法管辖这样关键的内容都是空缺的。并且,这些规定一直采取政府“批复”的形式,这与核损害问题的重大性、全局性而应当达到的法律层次不太相称。
应特别指出,在赔偿限额方面,我国现行规定同境外相比差距巨大,居于全球最低赔偿限额之列。例如,根据西班牙核损害立法的规定,一次核事故赔偿限额高达12亿欧元。在德国、日本、瑞士等国家,实行的则是更为严厉的核损害无限责任制,运营商必须购买强制性保险或提供强制性财务保证,限额不得低于规定要求(德国为25亿欧元、日本为1200亿日元、瑞士为18亿瑞士法郎)。退一步讲,即使考虑我国作为发展中国家的国情,我国现行限额能否满足或基本满足我国的实际需求,也非常值得探讨。
因此,我国当前亟须推进核损害赔偿立法,适应国家经济发展、社会财富增长、国民收入提高的现实,根据当前和中长期核电大发展的新形势,立足国情变化、借鉴国际经验,使核损害责任与赔偿法律尽快走向完备和成熟。从法律的系统性上看,如果将核损害问题与核能一般问题统筹考虑,一并纳入《原子能法》,当然不失为最佳的选择;但如果《原子能法》在短期内难以推出,有必要考虑以《核损害赔偿法》(单行法律)或者《核损害赔偿条例》(单行行政条例)的形式,先行解决我国核损害赔偿制度的滞后问题。这是提升核第三者责任保险机制、充分发挥其在核损害赔偿领域的基础性作用的先决条件。
可以预期,在不远的将来,我国核第三者责任保险在核电站风险管理中的功能会日益重要,在协调相关矛盾、促进经济与社会协调发展、维护社会稳定方面将起到巨大作用。
二、借鉴国际经验,建立核保险应急制度
在核电站风险管理中,核应急制度是一种国际通行的旨在控制和减少核事故危害的重要制度。1993年8月,为加强我国核电站核事故应急管理工作,国务院发布实施了《核电厂核事故应急管理条例》,该条例“适用于可能或者已经引起放射性物质释放、造成重大辐射后果的核电站核事故”,对应急机构及其职责、应急准备、应急对策和应急防护措施、应急状态的终止和恢复措施,以及资金和物资保障等方面做出了较全面的规定,明确了国家、地方人民政府和核设施营运单位组成的核应急三级管理体系。2006年1月,针对核电站可能发生严重核事故的应急准备和应急响应,我国又发布《国家核应急预案》,并定期进行复审和修订。2009年11月10日,我国成功举行了代号为“神盾-2009”的首次国家核事故应急演习。
目前,在组织机构、法律法规建设、基础设施建设等方面,我国核应急体系建设已经达到较高水平。但是,另一方面,也要看到,当前的核应急体系还不够完整,其中的一项重要制度——核保险应急制度还没有建立起来。在一个健全的核应急体系中,核保险应急制度占有不可或缺的位置。在核事故应急导致附近大量居民疏散、撤离和需要紧急救助的情况下,核保险共同体可以根据应急程序立即进行响应,迅速赶赴一线开展理赔工作,代核电站营运者向第三方及时提供有力的财务支持,这对于保障受影响居民的生活和维护社会稳定意义重大。
但是,从我国目前的核应急体系看,在整个核应急链条上,核保险应急环节还是空白,这种缺失状况可能会带来一系列潜在的派生问题,影响到重大核事故情况下的紧急救助和区域社会稳定,对我国核应急管理工作产生不利影响。所以,如何借鉴国际经验、建立和实施核保险应急制度,是我国进一步完善核应急体系、加强核电站风险管理需要解决的一个重要课题,对此,应当引起高度重视。
三、针对巨灾风险强化财务支持,实行核保险巨灾责任准备金制度
建立长期准备金制度是核保险的特殊要求,也是核电站风险管理 体系的一部分。核保险所承保的是高度集中的核风险,为保证核巨灾赔付的可靠性和及时性,除采用核保险共同体这种国际通行、行之有效的组织形式外,还有必要建立独特的核保险巨灾准备金制度,进一步增强核保险的稳健性。
从国际经验看,目前境外不少核保险共同体都建立了核保险巨灾准备金制度。例如,日本核保险共同体每年从保费中提取巨灾准备金,并实行无限期留存;提取巨灾准备金后的剩余保费按照传统财产险业务处理,扣除手续费、管理费等费用后核算损益,计入当期财务报表。日本核保险共同体自1960年建立核巨灾准备金以来,经过近50年的积累,目前已达900亿日元的规模,为应对核巨灾赔付奠定了比较牢固的基石。美国核保险共同体的巨灾准备金提取比例更高,提存期为十年,截至2009年1月,其准备金规模已达6亿美元左右。
由于成立较晚,中国核保险共同体的核保险准备金至今由各成员公司自行确定、分别提取,尚未实行统一的核保险准备金制度,也没有建立起自己的巨灾准备金制度。从我国核电建设和核保险发展的形势看,设立核保险巨灾责任准备金的时机正在成熟,有必要将该课题尽快提上议事日程,着眼长远,着眼巨灾,未雨绸缪,防患未然。
需要指出的是,来自国家保险监管机构的支持,对于建立核保险巨灾责任准备金制度极其重要。从核保险共同体内部看,实行核保险巨灾责任准备金制度,短期内将对中国核保险共同体及其各成员公司的核保险业绩核算产生影响,需要成员公司从核保险长期化经营出发,给予理解和支持。此外,核保险巨灾责任准备金制度也离不开国家税收政策的支持,依照国际通行惯例,核保险巨灾责任准备金在提存期间应享受免税待遇,这是该制度成功运转的必要条件之一。
我国核保险巨灾责任准备金建立后,将随着核保险业务的发展一步步积累,逐渐达到可观的规模,为核保险理赔提供迅速、可靠的资金来源,甚至可以成为未来确定核保险承保能力的依据,在我国核风险管理体系和核保险经营中起到举足轻重的作用。
四、加强核保险共同体技术服务,进一步提高核风险评估能力
对核电站进行现场风险检验,是中国核保险共同体评估核风险、科学承保业务的重要手段,也是加强与核电站技术交流、协助客户改善风险管理、推进防灾防损工作的重要途径。从保险人角度进行的核电站现场风险检验,重点集中在安全状况和风险程度,同国际国内核电同业、相关政府机构组织的各种核电站检验相比,有其独特的价值。经验表明,中国核保险共同体成立以来进行的历次核电站风险检验活动,都收到了良好、切实的效果,对于核电站改善风险管理起到了积极作用,并得到被保险人的肯定和欢迎。
在加强核电站风险管理的策略中,不断提升技术服务占有不可替代的位置。为达到这一目标,中国核保险共同体应当加强与境内外核电站的技术交流,掌握境内外核电站风险状况,把握当前核电技术发展趋势,积极参加核电站风险检验,逐步提升自身的风险检验水平。同时,对于境内核电站,可以考虑实施中国核共体年度检验与国际核共体定期检验相结合、相补充的机制,提高检验和访问频率,对核电站风险状况做到实时性、经常性监测。可以适当改革风险检验报告制度,引入量化评价指标,并将其与核保险条件挂钩,以积极引导核电站提高自身风险管理水平。
目前,我国在建核电站数量众多。考虑到核电站建设期与运营期在风险上的高度相关性,应加强对在建核电站的了解和跟踪,提前介入风险调查与分析、评价,掌握其风险和技术特点,为下一步运营期的核保险和核电站风险管理打好基础。
从长期着眼,要逐步探索核电站风险评估与核保险定价模型。应当扩充、完善和升级已有的核电站与核保险数据库,与核电行业联手,推进核电站风险评估技术研究,并以此为基础,建立系统、深入的核保险定价模型,借助科学的保险定价机制激励核电站改进风险管理。
当前,中国积极发展核电的政策和核电建设的新形势,已经对核保险共同体在核电站风险管理中的作用提出了更高的要求。一方面,国家整体核电规划的逐步实施,将使我国核保险需求量出现持续增长。另一方面,随着国家核风险管理体系的逐步完善和相关标准、要求的提高,在核燃料生产、运输和乏燃料贮存、运输、后处理等领域的保险需求,核电科研实验堆的保险需求,以及核设施营业中断保险的需求也将进一步释放;核损害责任限额和相应的核第三者责任险限额也有非常大的提升空间。
中国核保险共同体需要从制度、组织、管理、技术等各方面加快创新、积极准备,以迎接逐步临近的核电运营高峰对核保险提出的巨量、深度需求。特别是,要重视培养一支专业的核保险、核工程人才队伍,从核保险管理和核工程技术两个方面为核电站风险管理提供良好的专业化服务,并逐步确立在境内外市场的核心竞争力。基于核风险的特性,核保险的国际再保险合作非常重要,必须继续加强对外交流,最大限度地在全球范围内分散核风险和核保险责任,促进业务经营的稳健。总之,在我国核电中长期高速发展的宏伟事业中,中国核保险共同体应当着眼长远,从各项工作上保持对核电建设步伐的动态适应,在我国核电站风险管理体系中发挥日益广泛和深入的积极作用。
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