我国已明确了“十一五”节能减排约束性指标要求。应当说，要完成这个任务无疑是十分艰巨的。尤其是现在一些地方把经济发展与节能减排目标对立起来，增加了实现节能减排目标的难度。要确保实现“十一五”节能减排目标，必须强化制度建设，尤其要注重制度的强力约束作用。

　　国家发改委早在2006年9月，就发布了对电解铝、铁合金、电石、烧碱等8个高耗能行业实行差别电价的政策，明确了对这些行业中淘汰类和限制类企业用电实行加价的时间和标准，禁止对高耗能企业实行优惠电价。而当前一些高耗能行业产量和利润迅速增长的背后，是部分地方政府违反中央精神和政策，明里暗里支持高耗能、高污染企业发展。

　　一年多来，不但仍有部分省份未认真执行这项政策，而且还有一些省(区、市)以实行发供电联动、协议供电、大用户用电直供、竞价上网等名义自行出台了对高耗能企业的优惠电价措施。这说明，对于节能减排，强调制度建设与市场干预一样重要，同时，还应强调从制度细节入手防止外部不经济性的问题。

　　所谓外部不经济性，是指企业或个人的生产或消费活动直接给其他企业或个人带来了不良后果。例如排污企业给附近居民和其他企业带来损害，即产生了外部成本。但排污企业在核算成本时只计算自己的生产成本，没有为外部成本足额埋单。而这个问题靠当事人之间的自愿协商无法解决，“看不见的手”在此也失灵了，必须通过政府制订并施行“谁污染，谁治理”的相关制度措施，使污染者能够完全承担其产生的负外部效应。

　　例如节能减排对于经济大省山东省来说是一个不容易完成的指标。对此，山东省强制实行新开工项目报告和公开制度。在全国较早自行建立了高耗能、高污染行业新上项目与节能减排指标完成进度挂钩、与淘汰落后产能相结合的机制。就是这种有效的制度细节的设置，使得许多企业新上项目必须按节能减排要求实施，否则就不能开工。这些技术性制度细节的设置，对高耗能、高污染行业新上项目与节能减排指标完成进度挂钩，起到非常重要的作用。

　　一般说来，构建完备有效的制度体系，必须特别强调从制度细节入手。节能减排从制度细节入手可以在两个方面展开:要出台有利于资源节约和环境保护的财政和税收政策，纠正滥用资源环境的倾向，逐步体现出资源环境的使用成本和保护收益，用市场之手来引导节能减排；要严格执行以环境容量为基础的污染物排放总量控制制度，严格执行环境准入制度，将高耗能、高排污的项目过滤掉，促进产业和产品结构的优化升级，靠政府之手推进节能减排。

　　当然，节能减排指标还应纳入地方官员考核制度，杜绝一些地方官员为了追求短平快的政绩和一些追求暴利的企业结合起来，不顾当地的资源环境条件，乱上高消耗、重污染的项目，用人民的健康换取GDP的增长。因此，应把强化政府责任作为完成节能减排目标的关键环节，严格落实节能减排目标责任制，建立健全管理制度和评价考核体系。换句话说，如果从制度细节入手，靠制度的执行力与约束力，真正让地方政府官员感到职责，让企业领导人感到责任，让老百姓感到实惠，全社会才能满腔热情地参与节能减排，节能减排也才能成为社会价值取向和自觉行动。