按照生物质发电相关政策，垃圾焚烧发电不仅可以被电网企业全额收购，而且可以享受一定的优惠政策，即在本省脱硫燃煤发电机组标杆发电价基础上加0.25元/千瓦时。

      然而，本意是鼓励垃圾减量处理、发展清洁能源的补贴政策，如今却引起了有关部门和业内人士的质疑。

      “采用流化床技术的焚烧发电企业，以往是为了提高焚烧效率，需要向垃圾中添加一些煤、油等辅助燃料”，中国城市建设研究院总工程师徐海云告诉记者，而一些披着“可再生能源”外衣的垃圾发电厂却变成了“以煤为主，垃圾为辅”，凭借优惠政策，拿着政府补贴，实则是国家明令淘汰的“小火电”。

      尽管这只是行业内的少数现象，却使业内流化床垃圾发电厂都不可避免地受到质疑，因而未享受到相关优惠政策。变了味的垃圾焚烧发电还能否继续获得国家政策支持？如何让政策更公平合理？

      “有关部门已经意识到这一问题，并着手进行政策实施效果的调研”，国家发改委能源研究所研究员秦世平告诉记者，国家发改委将对包括垃圾焚烧发电在内的可再生能源电价政策进行调整，目前以发电量来计算补贴的计量方式补贴标准将发生变化。

      规范“走样”的垃圾焚烧发电

      2009年1月15日，一个研讨会在上海悄然举办。在这个围绕“流化床垃圾焚烧发电厂电价补贴办法”的研讨会上，作为国家发改委价格司可再生能源电价附加征收和调配工作小组成员，秦世平与江苏、浙江、上海等地的垃圾焚烧发电企业和设备企业进行了座谈。

      “我们是去年接到国家发改委价格司的课题，现在还处于调研和交流的阶段”，秦世平告诉记者。

      国家发改委2006年1月4日发布的关于《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》第7条的规定：“生物质发电项目上网??电价标准由各省(自治区、直辖市)2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。补贴电价标准为每千瓦时0.25元”。然而，迄今为止，只有炉排炉垃圾发电厂和采用流化床技术的秸秆发电厂按照这个政策拿到了相应的政策补贴。

      “国家给予焚烧发电补贴，其本意是鼓励采取焚烧方式处理垃圾”，徐海云告诉记者，处理垃圾是第一位的，毕竟在土地资源有限的情况下，填埋方式不具有可持续性。

      对于垃圾发电企业来说，既可以得到政府给予的垃圾处理费用，又可以得到发电上网的收入和补贴。和秸秆发电需要购买原料相比，垃圾发电不仅可以“免费”拿到原料——垃圾，而且还能从市政部门那里得到处理费。此外，垃圾发电属于资源综合利用项目，可以享受增值税即征即退的税收优惠，并能享受所得税减免的政策。

      让政策制定者没有想到的是，如今，补贴政策引发了业内较大的分歧。

      “这主要是缘于一些企业掺煤比例过高”，徐海云说，受技术局限性的阻碍，添加煤等化石燃料辅助燃烧，是流化床焚烧发电企业普遍面临的一个问题。

      由于电力需求不足，加之利益驱动，一些地方政府和企业在“小火电”关停并转后，打起了垃圾焚烧发电的主意。

      徐海云在调研时就曾注意到，一些垃圾焚烧厂发电厂设计配置过大的机组，如有的达到每100吨/日规模配置3MW。还有些为了配置大的机组，故意夸大建设规模。

      实际上，我国垃圾成分较为复杂，垃圾成分、热值变化太大，特别是灰分大、水分高，使得垃圾热值低，造成必须通过添加辅助燃料才能稳定燃烧，才能保证焚烧温度达到国家标准和安全彻底焚烧的要求。

      “常规焚烧垃圾发电最多也就能达到每吨垃圾发电300度左右”，徐海云说，“而一些发电项目甚至可以实现每吨垃圾可发700度甚至900度电，依靠目前的技术，不掺煤是根本不可能实现的”。

      为了规范垃圾焚烧发电，2008年9月，环保部、国家发改委、国家能源局联合出台了“环保82号文”《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》。按照该政策规定，采用循环流化床焚烧炉处理生活垃圾作为生物质发电项目申报的，其掺烧常规燃料质量应控制在入炉总质量的20%以下。

      在“2008中国固废高级论坛”上，北京中科通用能源环保有限公司董事、总经理金坚表示，运行厂家并不都愿意添加辅助燃料。“垃圾焚烧添加煤作为辅助燃料是因为目前中国现有城市垃圾还未进行分类收集，从运行成本角度分析，添加煤量越少经济上越有利；从发电蒸汽需要温度看，无需借助添加煤的方式，将烟气温度提高到850℃以上”，金坚说，目前从事垃圾焚烧行业的很多单位都在试图解决添加辅助燃料的问题。

      但由于流化床垃圾发电厂受到“变相小火电”的质疑，业内流化床垃圾发电厂并未享受到相关政策优惠，致使企业经营及行业发展受到严重影响。

      从中科通用集团运营的东莞1000t/d垃圾焚烧厂运行情况看，设计为添加20%质量辅助燃料，在垃圾水分小于40%时，辅助煤添加量质量比一般维持在15%-18%(煤热值约5000kcal/kg)，最低可达13.8%，按2008年煤价近1300元/吨折算，上半年亏损1000多万元。

      为解决这一问题，落实国家政策，“国家发改委价格司委托能源所对垃圾焚烧发电厂电价补贴办法进行研究”，秦世平告诉记者，有关部门试图提出一个更加合理和可具操作性的电价补贴办法。“希望最终的课题报告能对未来政策调整有所贡献”，秦世平说。

      政策调整将影响市场融资

      尽管有关部门已明确发出调整信号，但秦世平表示，方案出台并不是一朝一夕的事，政策调整涉及环保、能源、价格等多部门，调整起来存在一定难度，因此，究竟何时出台并没有一个明确的时间表。

      “如果对补贴政策调整，不仅是焚烧发电企业受到影响，更将影响到垃圾焚烧项目的市场化投资”，徐海云也对政策难以马上出台表示了理解。

      和填埋处理相比，垃圾焚烧减容量达到70%-80%，减量化程度较高，对土地危害也小。自1985年深圳建设了第一个垃圾焚烧发电厂以来，受市场化机制和可再生能源政策的鼓励，垃圾焚烧处理技术在无害化处理水平中所占比例逐年提高。而且焚烧时产生的热量可以用来发电，使垃圾焚烧发电成为颇受市场追捧的投资项目。

      据中国城市建设研究院的调研数据，焚烧占垃圾处理方式的比例从2001年的约1%提高到2007年的约10%，尤其是2004年以后增长更为明显。按照“十一五”规划要求，拟建和在建的垃圾焚烧发电厂还将有近60座。

      在许多城市，地方政府往往希冀通过市场化手段，来解决城市基础设施和市政公用事业(1590.156,-12.50,-0.78%)投资不足的问题。“垃圾处理市场化的政策，也从很大程度上弥补了我国垃圾处理行业政府投资能力的不足，大量BOT项目开始涌现，尤其是以BOT垃圾焚烧项目为主”，中国城市建设研究院院长徐文龙说。

      然而，对BOT项目的监管，地方政府仍普遍感到力不从心。由于缺乏有效的监管机制，在对垃圾处理质量的判定上容易产生分歧和争议，进而影响垃圾处理费的支付，导致政府和企业之间容易产生矛盾和纠纷。项目前期，企业的投资数额较大，往往承担着较大风险，这种状况对投资者的信心造成了一定影响。

      此外，“‘82号文’明确规定，烟气二恶英类物质排放标准提高到0.1ngTEQ/m3”，徐文龙告诉记者，对垃圾处理排放指标的严格限制，也使企业需要提高环保投入和运营成本。

      除了政府监管不到位、环保要求高等因素外，补贴金额少是目前垃圾焚烧发电企业面临的普遍困难。金坚就表示，虽然国家给出“电价上浮0.25元/kWh”的政策来支持社会资金投资该行业，但不继续支持煤电联动，煤价上涨而电价没有上涨，垃圾处理费的补贴也没有随之水涨船高，也给这一行业带来负面影响，使得准备涉足该行业的投资人不敢进入，而已经进入的投资人无法生存。

      在国内，建设垃圾焚烧项目需要进行可行性研究，并得到国家相关部门核准后项目才能成立，可研分析投资回报是有限度的，按照当时物价估算回报，当物价上涨就需要与政府商谈补贴增加的问题，一般政府补贴增长依据的是通货膨胀指数。金坚举例说，在1990年宁波凤林垃圾焚烧厂进行可研时，燃油价格低于3000元/吨，而现在油价已经超过8000元/吨，而垃圾处理费的政府补贴仅从100元/吨涨到130元/吨，远远不能弥补企业成本。“企业内部潜力无论怎么挖都是亏损”，金坚说。

      如果补贴不能弥补企业成本的话，势必将对企业垃圾焚烧的积极性产生影响。以美国为例。1981年，美国总统里根政策鼓励WTE(waste-to-energy，废弃物能源化)的政策，加上1985年《税收改革法》的实施，促进了垃圾焚烧在美国的蓬勃发展。然而上世纪90年代初，美国的垃圾焚烧行业生存环境出现急剧恶化。一方面税收优惠停止了，另一方面垃圾的补贴费用仍处于较低水平。更重要的是，美国环保署更关注再生资源回收率(可回收物回收和有机垃圾堆肥)，逐步弱化焚烧处理技术应用。在这期间，美国也有一些公众反对事件发生，造成垃圾焚烧一度中断。

      徐海云也表示，如果未来下调补贴电价的话，政府部门就要提高垃圾处理费，以弥补企业收入的不足。“总要让企业有点利，人家才愿意干”，徐海云说。

      可行的调整办法

      业内专家表示，目前一种较可行又合理的做法是根据处理的垃圾量计算补贴。

      实际上，政府部门也试图通过监管垃圾处理量，来控制掺煤比例的问题，但目前这一做法存在难度。“对掺烧的化石燃料量缺乏有效的计量手段，监管成本也太高”，秦世平表示。

      “我们觉得以垃圾产生的热值来计算比较好，以没有外加辅助燃料的垃圾本身产生的电来测算”，徐文龙建议，由当地政府主管部门发放垃圾处理费的财务凭单，确定垃圾处理总量，由有关机构对当地实际情况估算垃圾热值，再根据垃圾热值估算发电量，按估算的发电量发放电价补贴。

      但秦世平表示，这一思路仅仅是设想，实施起来存在较大困难，未来不排除仍以发电量来计算补贴的办法。

      徐海云则建议，为提高垃圾焚烧的效率，每个居民都要有垃圾分类的意识。

      在发达国家，垃圾分类回收系统完善的地区，如日本、新加坡、德国等国家对可燃垃圾分类回收，进入焚烧厂的垃圾热值可以达到1800-2000kcal/kg。而我国绝大多数城市生活垃圾仍是混合收集，这对焚烧技术的应用有较大制约，发展垃圾焚烧应先对可燃垃圾分类收集，或考虑将煤灰等无机物分离出来。

      此外，如果采用垃圾焚烧热电联产，即供暖季节主要供热，而在非供暖季节主要用于发电，将使垃圾焚烧厂热能利用率进一步提高。而对于中小城市，垃圾量少，可以将秸秆等生物质结合起来建设垃圾焚烧厂，可以在减少用煤量的情况下，提高垃圾焚烧的热值。