淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，可以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾挪空间。

5021小时、4739小时、4329小时、4165小时，从2013年至2016年，我国火电利用小时数逐年降低，2016年利用小时数更是创了近50年新低。伴随着发电小时数的大幅降低，一些煤电企业也陷入了经营困境。

为化解煤电产能过剩，促进行业转型升级，国家发展改革委、财政部、国家能源局等16部门近日联合印发《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出，到2020年，全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内、具备条件的煤电机组完成超低排放改造、煤电平均供电煤耗降至310克/千瓦时。

专家表示，《意见》是今年政府工作报告提出煤电去产能概念后的政策延续。淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，可以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾挪空间。

化解煤电产能过剩没有退路

中国社会科学院工业经济研究所能源室主任朱彤近日在接受本报记者采访时表示，近年来，我国用电增速大幅放缓，以煤炭为主要燃料的火电利用小时数逐年降低，煤电企业面临经营困难。当前我国煤电规划建设规模远大于用电需求，而煤电项目从纳入国家发展规划到建成投产周期较长，需要三四年时间，机组惯性投产滞后于市场变化，导致近期煤电投产规模并未减少，给煤电行业带来巨大压力。

据了解，根据国家能源局今年5月发布的《关于发布2020年煤电规划建设风险预警的通知》，全国仅湖南、海南两省的2020年煤电规划建设风险预警结果为绿色，河南、江西、安徽和湖北四省的风险预警等级为橙色，其余24个省(区、市)的风险预警为红色。

“这说明我国煤电过剩风险很大。2016年全国煤电利用小时数仅为4165小时，连续两年低于4500小时的红线。”朱彤分析说，发电设备平均利用小时数是发电厂发电设备利用程度的指标。按照电力行业的一般规则，如果某一地区的全年设备利用小时数高于5500小时，表明该地区用电紧张，可继续增加电源投资;如果低于4500小时，则表明该地区电力富余，一般不能再新增发电装机。以5500小时的火电盈亏平衡点测算，目前过剩程度已经超过20%。在存量煤电已经过剩的情况下，2016年在建和待建的煤电仍高达2亿千瓦。

“煤电具有一定的经济竞争力，部分发电企业和地方政府投资冲动不减，造成煤电发电利用小时数连年下降。同时，我国新能源装机容量大幅增加，比重逐年提高，这也摊薄了煤电发电设备利用小时数。”国家能源局总工程师韩水表示，在“十三五”电力规划编制过程中，部分地区和发电企业发展煤电的积极性很高，未来几年规划建设的煤电项目仍然很多。煤电过剩会带来巨大浪费，也对煤电行业的良性发展带来伤害。因此，需要及时出台政策，化解煤电行业潜在的产能过剩风险。

去年4月，国家发展改革委、国家能源局紧急下发《关于促进我国煤电有序发展的通知》，对新增煤电规划建设提出了更加严格的要求，具体措施包括将等煤量替代变为等容量替代、合理安排煤电基地规划建设时序等。

在一系列政策措施的推动下，今年上半年，我国实现火电完成投资和新增装机规模双降，火电设备利用小时同比提高。据中电联最新统计数据显示，上半年火电完成投资同比下降17.4%，其中煤电完成投资同比下降29.0%;全国基建新增火电装机容量1421万千瓦，同比少投产1290万千瓦。

政策“组合拳”实现真去真退

《意见》明确，“十三五”期间，全国停建和缓建煤电产能1.5亿千瓦，淘汰落后产能0.2亿千瓦以上，实施煤电超低排放改造4.2亿千瓦、节能改造3.4亿千瓦、灵活性改造2.2亿千瓦。朱彤认为，按照这一规划，全国煤电装机规模有望控制在11亿千瓦以内，将大幅缓解煤电过剩压力。

记者注意到，为实现上述目标，《意见》提出了六大任务，包括淘汰落后产能、处理违规项目和严控新增产能等。

在产业政策上，《意见》提出，建立完善电力容量市场、辅助服务市场等电力市场机制，研究通过电量补贴、地方财政补贴等支持政策，对承担调峰任务的煤电机组、非供暖季停发的背压机组给予合理补偿。朱彤对电力容量市场作了解释，它是指在成熟的电力市场上，在进入电力需求平缓后对边际电厂的一种价格补偿机制。其目的是维护上网电厂总装机容量或有效容量的最小值，避免电网在消耗峰值时不会因产量不够导致系统局部或全面瘫痪。

为了确保按时完成淘汰、停建、缓建煤电产能任务目标，《意见》提出，对列入关停计划的机组容量可跨省(区、市)统筹使用，按等容量原则与暂缓核准、建设项目的恢复挂钩，或按一定比例与在建项目挂钩;对列入关停计划且不参与等容量替代的煤电机组，关停后可享受最多不超过5年的发电权，并可通过发电权交易转让获得一定经济补偿，具体办法由各省结合电力体制改革自行制定。

淘汰落后产能必然会导致下岗失业。为做好职工安置工作，《意见》提出，参照钢铁、煤炭行业去产能工作的职工安置政策，对符合条件的职工实行内部退养，依法依规变更、解除、终止劳动合同，做好再就业帮扶，维护职工合法权益，切实做好职工安置工作。据了解，为支持地方化解钢铁、煤炭行业过剩产能过程中的职工分流安置，中央财政设立工业企业结构调整专项奖补资金，将安排1000亿元专项奖补资金，支持化解过剩产能。朱彤评价说，中央财政奖补资金对于企业失业人员安置将起到积极推动作用。

除了财政政策和产业政策支持外，《意见》还提出实施差别化金融政策，鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则，加大对煤电企业结构调整、改造提升的信贷支持。对未核新建、违规核准和批建不符等违规煤电项目，一律不得通过贷款、发债、上市等方式提供融资;对纳入暂缓范围的在建煤电项目，金融机构要加强信贷管控，通过债权人委员会有效保护金融债权。