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范必:国企改革亟待正视的问题
来源:长安街读书会 时间:2018/1/2 

推进国有企业改革应当以问题为导向。当前各方面对国有企业的问题比较一致的看法是,一些企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全,企业办社会职能和历史遗留问题未完全解决等。除此之外,还有一些长期积累的尖锐矛盾有待进一步认识。

一、国有资本回报较低

近年来,国有资本增长速度较快,形成了庞大的规模,但上缴国家的利润较少。以中央国有及国有控股企业(下简称“央企”)为例,2014年资产总额53.7万亿元,国有资本(即国有权益,中央企业国有资本=中央企业资产总额-负债总额-少数股东权益)13.7万亿元,中央国有资本经营收入1410.9亿元;2015年中央企业资产总额64.2万亿元,国有资本14.6万亿元,中央国有资本经营收入1612.9亿元。2014、2015年,中央企业上缴利润与总资产之比为0.26%和0.25%,上缴利润与国有资本之比为1.03%和1.10%,均低于同期银行存贷款利率,也低于同期通货膨胀率。2016年,中央财政本级支出2.7万亿元,其中中央国有资本经营预算支出仅占5.7%。

即便是数额不大的国有资本预算,也主要用于国有企业。以2016年为例,当年国有资本预算1551.23亿元,中央调入一般公共预算用于保障和改善民生支出仅占预算支出的19%。其它中央国有资本预算主要用于解决国有企业历史遗留问题、国有企业改革成本支出、国有资本金注入、政策性亏损补贴等方面。2016年地方预算支出1067.82亿元,主要是中央国有资本经营预算增加对地方转移支付,用于支持“三供一业”分离移交、厂办大集体改革等。

虽然从2014年到2015年中央企业的资产总额增长了10.5万亿元,国有资本增长了9300多亿元,但中央企业上缴国家的利润只增长了202亿元。这说明国企将大量的经营收益留在企业,这些新形成的国有资产大都是沉没资产。虽然看上去资产规模很大,但由于缺少流动性,无法灵活地退出低回报行业投入高回报行业,限制了国有资本增值的空间。

二、国有企业自主权收缩

国有企业的自主权主要包括经营权、定价权、销售权、采购权、投资权、用人权、分配权。1978年到1986年,国有企业改革第一阶段就是扩大自主权。1987年至1992年在国企推行经营承包制,企业自主权进一步放大。但是目前,有关部门对国有企业的管理越来越细。国有资产监管体系包括了董事会管理、监事会管理、股东会管理、投资管理、产权管理、评价考核、反腐败、三重一大、风险预警等广泛的内容。

这里仅以评价考核为例。1982年国家对国企的考核是16项经济效益指标,1992年为6项。1999年,财政部建立了8项基本指标、16项修正指标和8项评议指标的三层考核体系。目前有关部门对央企绩效考核指标有30项;对企业领导人的考核指标有40项,包括24项年度指标和16项任期指标。这一庞大的指标体系直接影响着企业的经营决策。

三、国有经济布局不合理

新中国成立后,我国在建立完整的国民经济体系和工业体系中,受苏联计划模式的影响较深。在建设布局上,主要满足封闭条件下国内供给和需求平衡的需要。经过三十多年改革开放,国有经济退出了一些竞争性行业,但总体上延续了计划经济时期的格局。

当前,有关部门确定的国有资本投资方向主要包括以下几方面,一是关系国家安全,需要保障能力显著提升的行业,包括国防、能源、交通、粮食、信息、生态等;二是关系国计民生和国民经济命脉,需要控制力明显增强的行业,包括重大基础设施、重要资源以及公共服务等;三是需要影响力进一步提高的行业,包括重大装备、信息通信、生物医药、海洋工程、节能环保等;四是需要带动力更加凸显的行业,包括新能源、新材料、航空航天、智能制造等。

这种布局带来的问题是,国有经济分布过宽,整体素质不高,资源配置不尽合理。很多定义为国家安全和国民经济命脉的行业,在计划经济和冷战时期大都供给不足,需要国家严格计划、重点投入。现在这些领域基本实现了供求平衡、供大于求,甚至是出现产能过剩。今后国家对哪些领域、哪些环节仍然需要国有经济保持控制力、影响力,恐怕需要作出新的考量。

四、国企在一些领域集中度较高

在部分基础产业领域,少数国企占有经济总量的大部分,如石油石化、地质勘查主要是三大油气企业和延长油气,电力主要是两大电网企业和五大发电集团,铁路以一家国企为主。卫生体育福利、教育文化广播、科学研究领域大都是轻资产单位,运营主体也主要是国有单位。

一个行业如果是高产业集中度和单一国有经济为主,往往会排斥潜在市场主体进入、抑制竞争,造成价格杠杆失灵。消费者在这些领域缺少选择权,会出现产品使用成本提高、相关产业竞争力下降的现象。比如,电网企业在电力市场上是单边购买者,靠买电卖电获取价差收入。国家对燃煤火电上网电价和销售电价按照煤电联动的原则调整电价。由于发电方与用电方不能直接交易,煤价变动无法直接反映在电价变动上。近6年来,我国电煤价格跌幅超过一半的情况下,上网电价和销售电价仍基本保持煤价高点时的水平。下游工商企业没有因为电煤价格下跌相应降低用电成本。

(范必:长安街读书会成员、国务院研究室巡视员)

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